«Атамекен» настаивает на реформировании системы нормотворческой деятельности

Участие в процессе совершенствования законодательства - одна из приоритетных задач Национальной палаты предпринимателей  «Атамекен».

На постоянной основе в Нацпалату поступают проекты законов и подзаконных актов от центральных государственных органов, а с прошлого года – концепции к законопроектам.

Ежегодно НПП выдает более 5000 экспертных заключений на проекты, из них половина приходится на региональные палаты предпринимателей.

Так, за первое полугодие 2017 года «Атамекен» выдал 90 экспертных заключений на концепции законопроектов и законопроекты, 274 на проекты указов Президента и постановления Правительства, 986 на приказы министров и 1344 на проекты постановлений/решений местных исполнительных органов.

Из указанного количества проектов: 19% затрагивали социально-культурное законодательство, 11% – АПК, 10% – финансовое, 9,8% – здравоохранение, 9,5% – транспорт, логистика, инфраструктура, 6,7% – государственное управление, 5,7% – строительство; 5% – антимонопольное, 4% – промышленность и 3,4% налоговое законодательство.  

Остальные 16% или 228 проектов НПА затрагивали вопросы адвокатуры, ЖКХ, тех.регулирования, лицензирования, энергетики, связи, правовой защиты, закупок, использования нефтяной и информационной сферы, гражданского, таможенного и трудового законодательства.

Все это – огромная аналитическая работа, призванная учитывать мнение предпринимательского сообщества в законотворческом процессе. В соответствии с требованиями Закона «О правовых актах», госорган-разработчик обязательно должен привлекать «Атамекен» к разработке проектов НПА, затрагивающих интересы бизнеса.  

В то же время, учитывая, что законотворческая работа - сложный и многогранный процесс, особое внимание следует уделить прогнозно-аналитическому аспекту. Он основывается на постоянном анализе практики применения нормативных правовых актов, позволяющем выявлять их недостатки.

Однако в настоящее время говорить о стабильности национального законодательства, к сожалению, не представляется возможным. Сложившаяся ситуация не лучшим образом сказывается на инвестиционном климате нашей страны.

В этой связи, необходимо определить системные подходы по дальнейшему совершенствованию нормотворческой деятельности и обратить внимание на кардинальное улучшение качества законов.

Во-первых, стабильность законодательства

Всего три года прошло после принятия нового Кодекса об административных правонарушениях. За это время уже внесено порядка 350 корректировок, т.е. ежегодно меняется 146 норм.

При этом, до сих пор административная ответственность нередко применяется необоснованно, без необходимого определения причин неэффективности норм материального права.

В Экологический кодекс за 10 лет внесено более 500 поправок.

В Налоговый кодекс за 9 лет его существования внесено 3174 поправок, что составляет в среднем более 352 поправки в год. При этом, 430 поправок были введены ретроспективно, то есть некоторым нормам придана обратная сила.

Отсутствие последовательной политики и, как следствие, бесконтрольный процесс вносимых изменений в Налоговый кодекс зачастую приводит к коллизиям. Не позволяет ни предпринимателям, ни самим налоговым органам приспособиться к новым условиям и выбрать четкую стратегию, создать единообразную практику применения.

По мнению «Атамекена» необходимо прекратить практику внесения поправок в Налоговый кодекс «сопутствующими» отраслевыми законами.

Так, например, Законом РК от 18 июня 2014 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» в Налоговый кодекс была введена норма, предусматривающая ежегодный лицензионный сбор при розничной реализации алкогольной продукции, которая вызвала негативный резонанс среди предпринимателей, в связи с существенным ухудшением их положения.

И это – кодексы, формирующие важнейшие условия работы бизнеса. Полагаем необходимым законодательно ограничить количество законов, вносящих изменения в вышеуказанные кодексы, до одного в год.

Справочно:

В Закон «О разрешениях и уведомлениях» за 3 года было внесено 351 поправка, что в среднем составляет 117 поправок в год.

В Закон «О недрах и недропользовании» за 5 лет его существования было внесено 375 поправок, что составляет в среднем 75 поправок в год, при этом, только в 2014 году внесено 270 поправок.   

В Закон «О регулировании торговой деятельности» за 7 лет со дня его существования было внесено всего 103 поправки, что составляет в среднем более 14 поправок в год, при этом, только в 2015 году внесено 47 поправок.

В Закон «О рынке ценных бумаг» за 12 лет его существования было внесено всего 587 поправок, что в среднем составляет более 48 поправок в год.  

В Закон «О естественных монополиях и регулируемых рынках» за 12 лет было внесено 556 поправок, что составляет в среднем более 45 поправок в год.

Процедура принятия законов должна быть достаточно сложной, и еще сложнее – изменить их или отменить. Например, в зарубежных странах, лидирующих по развитию экономики, применяется именно такой подход в этом вопросе.

Во-вторых, «Конфликт интересов» при разработке законов

В последнее время, получила распространение практика подготовки законопроектов теми же государственными органами, которые в дальнейшем ответственны за осуществление государственного контроля и надзора в соответствующих сферах. Которые, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления, субъективной оценки, выбора и решения.

В этой связи необходимо, изменить существующую практику законотворчества на стадии подготовки проекта закона.

Так по аналогии с РФ, предлагаем рассмотреть вопрос передачи Института в ведение Правительства (на сегодняшний день ГУ «Институт законодательства», является многопрофильным центром правовой науки, который выполняет широкий круг теоретических и научно-прикладных работ) одной из основных функций которого предлагаем определить централизованную разработку законопроектов, инициированных Правительством.

Например, за рубежом это активно практикуется. В Швейцарии обычной является практика привлечения к законотворческому процессу специалистов, не работающих в правительственных органах и учреждениях. Практически все значительные законодательные предложения готовятся при помощи специалистов из университетов, других государственных или частных учреждений, профессиональных организаций и частных лиц.

В штате Огайо (США) разработкой законопроекта занимается Комитет законодательных услуг для разработки законопроекта (ведомство, которое разрабатывает законопроекты, проводит различные исследования).

Третье, анализ регуляторного воздействия

Законодательно внедрена практика проведения АРВ. «Атамекен» и государственные органы вовлечены в этот процесс.

Тем не менее, обращает на себя внимание тот факт, что основные усилия в экспертизе и в АРВ – обращены к стадии уже готовых законопроектов.

Тогда как в зарубежных странах - АРВ сфокусировано не на стадии оформления норм закона, а на стадии принятия экономических (управленческих) решений.

В целях полноценного и качественного нормативного обеспечения новых общественных отношений, исключения узковедомственного нормотворчества и создания эффективно функционирующей правовой базы необходимо:

1) законодательно закрепить принцип «стабильности законодательства», позволяющий в дальнейшем: ограничить без системное внесение поправок в законодательные акты, а также обеспечить вдумчивый подход к законопроектной деятельности;

2) распространить требования о необходимости проведения АРВ на все проекты НПА;

3) разработать и законодательно закрепить единые Правила, для государственных органов, по разработке нормативных правовых актов, по проведению экспертиз, которые будут поэтапно, от «а» до «я», в развернутом виде раскрывать всю процедуру разработки проектов нормативных правовых актов и проведение экспертизы к ним;

4) в целях дальнейшего совершенствования нормотворчества рассмотреть возможность имплементации норм зарубежного законодательства в национальное и провести модернизацию общей законодательной политики в стране, с учетом международного опыта;

5)  обеспечить согласованность отраслей и комплексов законодательства между собой, выраженную в «пакетном» принципе подготовки законов;

6) установить максимальные сроки для полного и всестороннего изучения и разработки законопроекта;

7) расширить исследовательские работы, результаты которых позволят снизить риски от вводимых в действие законопроектов.

Только комплексный подход к изучению проблем законотворческого процесса в их непосредственной взаимосвязи с качеством самих законов, законодательной техникой, правоприменительной практикой позволит поднять на качественно новый уровень нормотворческую деятельность в целом.